En los Estados Unidos, los beneficios de desempleo se financian con los impuestos sobre la nómina del empleador y luego los administran las agencias estatales. Los montos de los beneficios están relacionados con los ingresos, lo que significa que están diseñados para reemplazar un porcentaje de los ingresos anteriores de una persona hasta cierto punto. Técnicamente, existe un nivel mínimo de prestación por desempleo por debajo del cual los beneficiarios elegibles no pueden caer, pero es muy bajo, y la elegibilidad para este beneficio no se extiende a todas las personas desempleadas, solo a las personas desempleadas con un historial laboral suficiente.
En general, el sistema de desempleo de EE. UU. es bastante malo, tanto en su diseño como en su funcionamiento práctico. Naturalmente, esto plantea la pregunta de si otros países lo hacen mejor y, de ser así, si deberíamos copiarlos.
Un enfoque alternativo a las prestaciones por desempleo se denomina sistema de Gante. En términos generales, en este sistema, las prestaciones por desempleo son administradas por los sindicatos y financiadas por las cuotas sindicales. Este sistema se originó en Gante, Bélgica, pero ha tomado su forma más prominente en los países nórdicos.
Aunque el sistema de Gante se entiende en general como prestaciones de desempleo gestionadas por sindicatos, el funcionamiento real del seguro de desempleo (UI) en los países de Gante es más complicado que eso. En los tres países nórdicos que tienen alguna versión del sistema de Gante (Finlandia, Suecia y Dinamarca), el estado todavía está muy involucrado en las prestaciones por desempleo de tres maneras principales:
- Las transferencias estatales, no las cuotas sindicales ni las primas del seguro de desempleo, financian la gran mayoría de las prestaciones por desempleo administradas por los sindicatos.
- El estado proporciona directamente un subsidio de desempleo básico, ya sea a través de un beneficio de desempleo específico o a través de un beneficio de asistencia social más general, para las personas desempleadas que no son elegibles para los beneficios de desempleo administrados por el sindicato.
- El estado, a través de la regulación, dicta mayoritariamente los parámetros de las prestaciones por desempleo proporcionadas por los fondos de desempleo.
Estos aspectos de los sistemas de Gante realmente existentes son importantes para comprender cómo funcionan. También dan una idea de algunas de las fallas del sistema, que son las mismas fallas que surgen cada vez que un país trata de organizar un beneficio de asistencia social a través de un plan de seguro privado voluntario.
Cuando comenzó el sistema de Gante a fines del siglo XIX, los sindicatos intentaron administrarlos como esquemas puramente voluntarios que estaban totalmente financiados por las cuotas de los miembros. Esto condujo a un problema de selección adversa donde las personas que tenían menos probabilidades de experimentar desempleo se abstuvieron de ser miembros para evitar pagar las primas de UI. Esto también condujo a problemas de distribución de riesgos porque la afiliación de cada sindicato se concentraba en un sector y, por lo tanto, si un impacto económico afectaba específicamente a ese sector, el fondo de desempleo del sindicato se quedaba sin dinero rápidamente. Estos dos problemas con frecuencia dejaban insolventes a los fondos de desempleo sindicales y, por lo tanto, incapaces de proporcionar a los miembros un seguro contra el desempleo.
Para solucionar este problema, el estado tuvo que intervenir y comenzar a financiar los beneficios a través de asignaciones públicas. En el siguiente gráfico, podemos ver cómo se ve esto en la Finlandia contemporánea, donde el gobierno financia el 94 por ciento del programa de UI administrado por el sindicato (los pagos del seguro de desempleo son lo que llamamos “impuestos sobre la nómina”). Las primas de UI para miembros voluntarios solo cubren el 6 por ciento restante del costo.
El financiamiento del gobierno resuelve el problema de la selección adversa haciendo que las contribuciones sean efectivamente obligatorias y reduciendo las primas de bolsillo tan bajas que abstenerse de afiliarse al fondo porque tiene un bajo riesgo de desempleo no tiene sentido financiero. La financiación también diversifica el riesgo en toda la economía porque los impuestos se aplican en toda la economía en lugar de en cada sector.
El financiamiento del gobierno puede solucionar los problemas de solvencia de los regímenes iniciales, pero no puede solucionar por completo sus problemas de no participación. Los subsidios del gobierno hacen que sea muy imprudente desde el punto de vista financiero no participar en un fondo de desempleo, pero en la medida en que las personas todavía tienen que inscribirse mucho antes de quedar desempleadas para participar, el esquema tiene cargas administrativas que resultan en cierta falta de participación.
Por ejemplo, en Finlandia, alrededor del 15 por ciento de la fuerza laboral no está inscrita en uno de los fondos de desempleo. Estos trabajadores son desproporcionadamente jóvenes y se concentran en trabajos mal pagados. Algunos de estos trabajadores pueden estar haciendo un cálculo financiero de que incluso las pequeñas primas desembolsadas no valen el seguro, pero otros probablemente simplemente no están familiarizados con el sistema y no entienden cómo o por qué deben inscribirse.
En Suecia, alrededor del 30 por ciento de la fuerza laboral no está inscrita en uno de los fondos de desempleo.
Para solucionar este problema, los gobiernos administran directamente una prestación básica por desempleo a las personas que no tienen derecho a las prestaciones de un fondo de desempleo. Este beneficio a veces se administra explícitamente como un beneficio de desempleo. Otras veces, se administra como un beneficio general de “asistencia social”. Pero en cada caso, el beneficio no está vinculado a ganancias anteriores y se ofrece como una cantidad fija. Esto resuelve el problema de las grandes minorías de la fuerza laboral que no participan en un fondo de desempleo, pero no brinda el mismo tipo de protección que brindan esos fondos. Estos trabajadores efectivamente hacen contribuciones a los fondos de desempleo a través de impuestos pero no reciben beneficios porque no se afiliaron.
Financiar la mayor parte del costo de los fondos de desempleo y al mismo tiempo atrapar a los trabajadores que caen por las grietas del sistema aún deja un problema potencial cuando se trata de los parámetros específicos de los beneficios ofrecidos por los fondos. Las reglas de beneficios no pueden dejarse totalmente en manos de los propios fondos porque esas reglas son importantes para la gestión macroeconómica y porque el gobierno necesita asegurarse de que su financiamiento de los beneficios realmente logre el objetivo de proporcionar el nivel deseado de protección contra el desempleo.
Entonces, el gobierno tiene que intervenir y establecer la mayoría de las reglas de beneficios por desempleo para los distintos fondos. Los fondos difieren en lo que cobran y cuánto pagan, pero, en general, son muy similares debido a las regulaciones estatales.
En general, este esquema en realidad se parece un poco al esquema de intercambio de seguro médico Obamacare que tenemos en los Estados Unidos. En ese esquema, las personas se inscriben en un plan de seguro de salud con el financiamiento de ese plan proveniente principalmente de subsidios gubernamentales y con las reglas para ese plan dictadas principalmente por el gobierno. Los subsidios son necesarios para lograr que las personas se inscriban, y las reglas son necesarias para garantizar que los planes realmente brinden el nivel deseado de protección contra la mala salud.
Pero incluso con todo esto, una gran parte de las personas elegibles para inscribirse en un plan de intercambio subsidiado simplemente no lo hacen, incluidas muchas que son elegibles para un plan sin prima. A diferencia de los no participantes en los fondos de desempleo discutidos anteriormente, nuestro gobierno no tiene un plan de respaldo para estos no participantes, y simplemente no tienen seguro.
Dadas estas fallas, es posible que se pregunte por qué los países nórdicos, que generalmente son conocidos por sus diseños de bienestar social relativamente prístinos, administran sus beneficios de desempleo de esta manera.
Al responder a esta pregunta, vale la pena señalar inicialmente que no todos lo hacen. Noruega no utiliza el sistema de Gante y, en su lugar, administra los componentes de asignación básica y relacionados con los ingresos de su plan de desempleo a través de la institución de bienestar centralizada. Los sindicatos no juegan ningún papel.
Para los demás, la razón es que se cree ampliamente, y hay muy buena evidencia que sugiere, que el sistema de fondos de desempleo aumenta la afiliación sindical. Esto no se debe a que realmente tenga que ser miembro de un sindicato para inscribirse en un fondo. La situación precisa difiere entre los países, pero en términos generales, existen opciones de fondos de desempleo que no están a cargo de sindicatos o que están a cargo de sindicatos falsos, y puede inscribirse para recibir beneficios de desempleo sin pagar también las cuotas de los miembros. Pero la norma es inscribirse como miembro de un sindicato mientras se inscribe en un fondo de desempleo, por lo que aún empuja a más personas a afiliarse que la alternativa.
Esto es beneficioso para los sindicatos desde una perspectiva financiera porque pueden obtener más miembros que pagan cuotas de lo que obtendrían de otra manera. Y ciertamente, un mejor financiamiento probablemente los haga más efectivos como sindicatos. Pero el poder sindical se basa en última instancia en la voluntad genuina de los trabajadores de participar en acciones de huelga, no en cuántos miembros de papel tienen. El número de miembros sindicales de Noruega es más bajo que el de los países nórdicos circundantes que tienen un sistema de Gante, pero sigue siendo bastante alto a nivel internacional, y su capacidad para llevar a cabo acciones sindicales, que, una vez más, no está estrictamente relacionada con el tamaño de su membresía, parece bastante similar
En general, entonces, no encuentro que el sistema de Gante sea tan tentador. En la medida en que la fuerza sindical es absolutamente esencial para la creación de una sociedad igualitaria, puedo entender por qué los países nórdicos que utilizan el sistema de Gante pueden decidir que los sindicatos más sólidos valen el costo de un sistema de beneficios por desempleo no ideal. Y, por supuesto, su sistema de desempleo sigue siendo mucho mejor que el que tiene Estados Unidos. Pero prefiero tener un sistema de desempleo completamente centralizado como el que tiene Noruega que los sistemas de Gante de sus vecinos nórdicos.
Fuente: jacobin.com